Уривок з “Чому нації занепадають”, опублікований на сайті ТСН

“Чому нації занепадають” — це не просто бестселер New York Times та Wall Street Journal, а й одна з найкращих книг 2015 року за версією Марка Цукерберга та входить до списку mustread-літератури Білла Ґейтса.

2012-го року вона увійшла до короткого списку премії Financial Times Business Book of the Year. Ґрунтуючись на п’ятнадцятирічних дослідженнях у галузях історії, політології та економіки, автори легко і доступно пояснюють, чому економічний успіх держав не залежить від культури, клімату чи географічного положення. Аджемоґлу та Робінсон переконані: країни стали найуспішнішими через те, що їхні громадяни повалили владну еліту і створили суспільства, де головною цінністю стали рівні економічні та політичні права кожного. На їхню думку, саме свобода робить світ багатшим.

Ця книжка універсальна для всіх, хто цікавиться політикою, економікою, майбутнім сучасного світу. Це своєрідний посібник, який допоможе краще зрозуміти причини, що сприяють процвітанню держав та їхньому занепаду.

Один із авторів – Дарон Аджемоґлу – професор кафедри економіки Гарвардського університету. 2005-го року був нагороджений медаллю Джона Бейтса Кларка, яку вручають економістам віком до 40 років за внесок у розвиток економічної думки. Він входить до десятки найбільш цитованих економістів світу. Джеймс Робінсон – професор Школи публічної політики імені Гарріса Університету Чикаґо. Вивчав економіку у Лондонській школі економіки, університеті Варвік та Єльському університеті, визнаний у світі фахівець із питань Латинської Америки та Африки.

Пропонуємо вашій увазі уривок із книжки.

“Перепакування” суду

У 1932 році в розпал Великої депресії президентом був обраний Франклін Д. Рузвельт, кандидат від Демократичної партії і двоюрідний брат Тедді Рузвельта. Він прийшов до влади з народним мандатом для впровадження амбітного набору політичних заходів, що мали подолати Велику депресію. На час його інавгурації на початку 1933 року чверть працездатного населення була безробітною з численними випадками зубожіння. Від початку Великої депресії в 1929 році промислове виробництво впало більш ніж на половину, а інвестиції припинилися. Політика, запропонована Рузвельтом для протидії цій ситуації, загалом була відома під назвою “Новий курс”. Рузвельт здобув яскраву перемогу з 57 % голосів виборщиків, а Демократична партія отримала більшість і в Конгресі, і в Сенаті, чого було достатньо, щоб закони для реалізації Нового курсу були ухвалені. Однак деякі з його законів стосувалися конституційних питань і були відправлені до Верховного суду, де електоральний мандат Рузвельта був незначний.

Одним із головних стовпів Нового курсу був Закон про відновлення національної промисловості. Перший його розділ зосереджувався саме на відновленні промисловості. Президент Рузвельт і його команда вважали, що обмеження конкуренції в промисловості, надання робітникам більше прав для утворення профспілок і регулювання стандартів праці є вирішальними для зусиль з відновлення. Другий розділ створював Адміністрацію громадських робіт, проект інфраструктури якої передбачав такі межові знаки, як залізнична станція “Тридцята вулиця” у Філадельфії, міст Тріборо, дамба Ґранд Кулі та Морський хайвей, що сполучав Кі Вест у Флориді з материком. 16 червня 1933 року президент Рузвельт підписав Закон про відновлення національної промисловості, і він набрав чинності. Однак одразу ж зіткнувся з протидією в судах. 27 травня 1935 року Верховний суд одноголосно постановив, що Розділ 1 цього Закону не відповідає Конституції. В офіційному вердикті зазначалося: “Надзвичайні умови можуть потребувати надзвичайних заходів. Однак… надзвичайні умови не створюють і не розширюють конституційної влади”.

Перед появою постанови Суду Рузвельт перейшов до наступного етапу свого порядку денного й підписав Закон про соціальне забезпечення. Згідно з ним у Сполучених Штатах вводилася сучасна модель держави всезагального добробуту: пенсії після відставки, допомога по безробіттю, допомога сім’ям із дітьми, котрі перебувають на утриманні, а також деякі пільги в охороні здоров’я і у зв’язку з інвалідністю. Президент також підписав Закон про національні трудові відносини, який ще більше зміцнював права робітників створювати профспілки, брати участь у колективних переговорах і організовувати страйки проти своїх роботодавців. Ці заходи також викликали спротив у Верховному суді. Поки судді робили свої справи через юридичні механізми, Рузвельта було переобрано на посаді із сильним мандатом за підтримки 61 % голосів виборщиків.

Із такою високою популярністю Рузвельт не збирався дозволяти Верховному суду руйнувати порядок денний його політики. Він виклав свій план в одній із регулярних радіопередач Fireside Chats у прямому ефірі 9 березня 1937 року. Президент почав зі згадки про те, що під час його першої каденції політика, яка була гостро потрібна, стала для Верховного суду лише незрозумілим шумом. І продовжив:

“Я пригадав такий самий березневий вечір чотири роки тому, коли давав вам перший свій звіт на радіо. У той час ми перебували на піку великої банківської кризи. Невдовзі з використанням повноважень Конгресу ми попросили націю передати все приватне золото, долар за долар, уряду Сполучених Штатів. Нинішнє відновлення доводить, наскільки правильною була та політика. Однак коли майже через два роки це питання опинилося у Верховному суді, його конституційність була підтверджена голосами лише п’ять до чотирьох. Зміна одного голосу звела б нанівець усі зусилля нації до стану безнадійного хаосу. Фактично четверо суддів визначили, що право урвати шматок м’яса за приватним договором є більш священним, аніж головна мета Конституції зі створення міцної нації”.

Зрозуміло, що не варто було знову ризикувати. Рузвельт продовжував:

“Минулого четверга я описував американську систему управління як упряжку з трьома кіньми, встановлену Конституцією для американського народу, щоб їхні поля були зорані. Ці троє коней — це, звичайно, три гілки управління — Конгрес, виконавча влада і суди. Двоє коней — Конгрес і виконавча влада — тягнуть узгоджено, а третій кінь — ні”.

Далі Рузвельт зазначив, що Конституція США насправді не надавала права Верховному суду ставити під сумнів конституційність законодавства, однак у 1803 році він взяв на себе цю роль. У той час суддя Бушрод Вашінгтон постановив, що Верховний суд повинен “трактувати закон як юридично чинний, поки не буде безсумнівно доведене порушення ним Конституції”. Тоді Рузвельт звинуватив:

“За останні чотири роки чітке правило надання юридичним актам пріоритетності попри будь-які резонні сумніви було відкинуте. Суд діяв не як юридичний орган, а як орган, що виробляє політику”.

Рузвельт заявив, що має мандат від виборців на зміну цієї ситуації й “після розгляду можливих пропозицій щодо реформи знайдено єдиний явно конституційний метод… впорснути нову кров у всі наші суди”. Він також стверджував, що судді Верховного суду занадто перепрацьовують, і навантаження на старших суддів надто велике — на тих, які скасовували його закони. Тоді президент запропонував, щоб усі судді обов’язково йшли у відставку у віці 70 років, тож він мав змогу призначити шістьох нових суддів. Цей план, який Рузвельт представив як Закон про реорганізацію судової системи, був достатній для того, щоб усунути тих суддів, які були призначені раніше більш консервативними адміністраціями і які найстаранніше протидіяли Новому курсу.

Попри те, що Рузвельт майстерно намагався заручитися підтримкою населення щодо цих заходів, соціологічні опитування засвідчили: схвалювали цей план лише близько 40 % респондентів. Тепер суддею Верховного суду став Луїс Брендіс. Хоча він і симпатизував більшості положень запропонованих Рузвельтом законів, однак виступив проти спроб президента зменшити владу Верховного суду і його тверджень про те, що судді перепрацьовують. Демократична партія Рузвельта мала значну більшість в обох палатах Конгресу. Однак Палата представників більшою чи меншою мірою відмовилася розглядати проект Закону Рузвельта. Тоді президент спробував домовитися із Сенатом. Закон віддали до Комітету юстиції Сенату, який дуже гаряче його обговорював, висуваючи різні пропозиції. Урешті-решт вони відправили Закон із негативним висновком, стверджуючи, що цей Закон є “непотрібним, марним і вкрай небезпечним порушенням конституційних принципів… без прецедентів чи виправдань”. Сенат проголосував 70 до 20 голосів за те, щоб повернути його назад до Комітету для доопрацювання. Всі елементи “перепакування” судів були вилучені. Рузвельт не зміг добитися усунення обмежень, накладених на його владу Верховним судом. Утім навіть попри обмеження влади Рузвельта певних компромісів було досягнуто. Закони про соціальне забезпечення та про національні трудові відносини Верховний суд визнав конституційними.

Важливішим за долю цих законів став загальний урок, винесений із цього епізоду. Інклюзивні політичні інститути не лише контролюють значні відхилення від інклюзивних економічних інститутів, а й протидіють спробам підірвати їх існування. До безпосередніх інтересів демократичних Конгресу й Сенату належало “перепакування” Суду й забезпечення прийняття всіх законів Нового курсу. Однак подібно до британських політичних еліт початку XVIII століття, які зрозуміли, що скасування верховенства права загрожуватиме їхнім досягненням у боротьбі з монархією, конгресмени й сенатори усвідомили: якщо президент підірве незалежність судової системи, це похитне баланс влади в системі, яка захищала їх від президента й забезпечувала стійкість плюралістичних політичних інститутів.

Мабуть, тоді Рузвельт зрозумів, що здобуття більшості в законодавчому органі потребуватиме занадто багато компромісів і часу, що правлячи за допомогою декретів, він повністю знищить плюралізм і американську політичну систему. Конгрес явно не підтримав би цього, однак Рузвельт міг звернутися до нації зі скаргою, що Конгрес стримує важливі заходи щодо боротьби з депресією. Він міг використати поліцію для розпуску Конгресу. Здається неприродним? Це саме те, що трапилось у Перу й Венесуелі у 1990-х роках. Президенти Фухіморі й Чавес скористалися своїми мандатами народної довіри для розпуску конгресів, що не йшли на співпрацю, й після цього переписали свої конституції для значного посилення влади президента. Страх перед втратою балансу в розподілі влади при плюралістичних політичних інститутах — ось що зупинило Волпоула від “перепакування” британських судів у 1720‑х роках. Саме це не дало Конгресу США підтримати план “перепакування” судів Рузвельтом. Рузвельт зіткнувся із силою доброчесного кола.

Однак ця логіка не завжди діє, особливо в країнах, де можуть бути певні інклюзивні елементи в загалом екстрактивному середовищі. Ми вже бачили цю динаміку в Римі й Венеції. Ще однією ілюстрацією є порівняння невдалих спроб Рузвельта “перепакувати” Суд із подібними спробами в Аргентині, де фактично такі самі битви відбувалися в контексті переважно екстрактивних економічних і політичних інститутів.

Конституція Аргентини 1853 року створила Верховний суд з обов’язками, подібними до тих, що були у Верховного суду США. Рішення 1887 року дозволило аргентинському суду взяти на себе таку саму роль, як і Верховний суд США, щодо тлумачення конституційності певних законів. Теоретично Верховний суд міг розвинутися в один із важливих елементів інклюзивних політичних інститутів у Аргентині. Однак решта елементів політичної та економічної системи залишалася вкрай екстрактивною. Не було ані наділення політичними правами широких сегментів суспільства, ані плюралізму. Як і в Сполучених Штатах, конституційна роль Верховного суду в Аргентині була поставлена під сумнів. У 1946 році президентом Аргентини було демократично обрано Хуана Домінго Перона. Він був колишнім полковником і вперше здобув національну популярність після військового перевороту в 1943 році, коли був призначений міністром праці. На цій посаді Перон збудував політичну коаліцію з професійними спілками й робітничим рухом, що стало вирішальним для його президентства.

Невдовзі після перемоги Перона його прихильники в Палаті представників запропонували імпічмент чотирьох із п’яти членів Верховного суду. Звинувачень було кілька. Одним стало неконституційне визнання легальності двох військових режимів у 1930 і 1943 роках, що виглядало гротескно, оскільки Перон відіграв головну роль в останньому перевороті. Інше вказувало на скасовані Судом закони, подібно до того, що вчинив Верховний суд США. Зокрема перед самим обранням Перона президентом цей Суд ухвалив рішення, відповідно до якого нові національні трудові відносини визнано неконституційними. Так само як Рузвельт різко критикував Верховний суд під час своєї виборчої кампанії у 1936 році, Перон повторив це у своїй кампанії 1946 року. Через дев’ять місяців після початку процесу імпічменту Палата представників усунула трьох суддів, а четвертий сам подав у відставку. Сенат схвалив цю дію. Тоді Перон призначив чотирьох нових суддів. Підрив авторитету Верховного суду явно звільнив Перона від політичних обмежень. Тепер він міг користуватися неконтрольованою владою подібно до того, як це робили військові режими в Аргентині до й після його президентства. Новопризначені судді, наприклад, ухвалили рішення про конституційність визнання винним у неповазі до Перона Рікардо Балбіна, лідера основної опозиційної до Перона Радикальної партії. Перон міг фактично правити як диктатор.

Оскільки Перон успішно “перепакував” Суд, для кожного президента в Латинській Америці стало нормою вручну керувати суддями верховних судів. У такий спосіб політичний інститут, що міг би певною мірою обмежувати діяльність виконавчої влади, ліквідували. У 1955 році режим Перона було усунуто від влади через військовий переворот, після якого почалася довга послідовність переходів між військовим і цивільним правліннями. І нові військові й цивільні режими по черзі призначали своїх суддів. Однак заміна суддів Верховного суду в Аргентині не відповідала переходу від військового до цивільного правління. У 1990 році в Аргентині нарешті відбулася передача влади демократичним шляхом — один демократичний уряд змінив інший. І все ж у той час демократичні уряди у своїй поведінці щодо Верховного суду мало відрізнялися від попередніх військових урядів. Новим президентом став Карлос Саул Менем від Пероністської партії. Чинний Верховний суд після переходу до демократії у 1983 році призначив президент від Радикальної партії Рауль Альфонсін. Оскільки це був демократичний перехід влади, у Менема не було причин призначати власний суд. Однак ще під час виборчої кампанії Менем уже розкрив свої карти. Він постійно, хоча й безуспішно, намагався підштовхнути (чи навіть залякати) членів Суду до відставки. Він відкрито запропонував судді Карлосу Файту стати послом. Однак отримав відсіч. Файт відповів, посилаючи йому свою книгу “Закон і етика” з написом: “Врахуйте, це написав я”. Не зупиняючись ні перед чим, через три місяці після вступу на посаду Менем представив Палаті представників закон, що розширював Верховний суд із п’яти до дев’яти членів. Один з аргументів був точнісінько такий самий, як і в Рузвельта, — Суд перевантажений. Цей закон швидко схвалили і Сенат, і Палата, що дало змогу Менему призначити чотирьох нових суддів. Тепер він мав більшість.

Перемога Менема в боротьбі проти Верховного суду привела в рух динаміку сповзання, про яку ми вже згадували. Його наступним кроком було переписування Конституції, аби прибрати обмеження термінів президентства, аби він міг стати президентом знову. Після переобрання Менем почав переписувати Конституцію. Однак президента зупинили не аргентинські політичні інститути, а фракції всередині його ж Партії пероністів, що боролися проти його домінування.

Із моменту здобуття незалежності Аргентина страждала від великої кількості інституційних проблем, що були прокляттям усієї Латинської Америки. Вона потрапила в порочне, а не доброчесне коло. Унаслідок цього позитивні досягнення, такі як перші кроки до створення незалежного Верховного суду, так і не стали на твердий ґрунт. При плюралізмі жодна група не прагне й не намагається відібрати владу в іншої через страх, що і її влада потім опиниться під загрозою. Водночас широкий розподіл влади ускладнює подібні зазіхання. Верховний суд може мати владу, якщо отримує значну підтримку від широких верств суспільства, які прагнуть запобігти спробам позбавити його незалежності. Так сталося в США, але не в Аргентині. Законодавці там залюбки піді­рвали позицію Верховного суду, навіть відчуваючи, що це може наразити їх на небезпеку втрати становища. Однією з причин цього є те, що при екстрактивних інститутах вигоди від контролю над Верховним судом доволі великі, тож варті ризику.

Позитивний зворотний зв’язок і доброчесне коло

Інклюзивні економічні й політичні інститути не виникають самі по собі. Вони часто є наслідком значного конфлікту між елітами, котрі опираються економічному розвитку й політичним змінам з одного боку, й тими силами, які прагнуть обмежити економічну й політичну владу наявних еліт. Інклюзивні інститути виникають у моменти критичних збігів обставин, як, наприклад, Славетна революція в Англії чи заснування колонії Джеймстаун у Північній Америці, коли низка чинників послабила перебування еліт при владі, зробила їхніх опонентів сильнішими й створила стимули для утворення плюралістичного суспільства. Результат політичного конфлікту завжди невизначений. Навіть якщо ми вважаємо багато історичних подій неминучими, рух історії непередбачуваний. Та попри все, коли з’являються інклюзивні економічні й політичні інститути, вони схильні до утворення доброчесного кола, процесу позитивного зворотного зв’язку, який робить більш імовірним збереження й навіть розширення цих інститутів.

Доброчесне коло діє завдяки кільком механізмам. По-перше, логіка плюралістичних інститутів значно ускладнює узурпацію влади диктатором, фракцією в уряді чи навіть популярним президентом. Це виявив Франклін Рузвельт, коли спробував усунути контроль Верховного суду над його владою, або сер Роберт Волпоул, коли намагався повністю впровадити “Чорний” закон. В обох випадках подальше зосередження влади в руках однієї особи чи вузької групи почало підривати основи плюралістичних політичних інститутів, а справжнім мірилом плюралізму є його здатність опиратися таким спробам. Плюралізм також зберігає поняття верховенства права, принцип застосування закону до всіх однаково, що, зрозуміло, неможливо в умовах абсолютистської монархії. Однак верховенство права означає, що одна група не може просто використовувати закони для зазіхання на права іншої. Більше того, принцип верховенства права відчиняє двері для ширшої участі в політичному процесі й більшої інклюзивності, оскільки він потужно просуває ідею рівності людей не лише перед законом, а й у політичній системі. Це був один із принципів, що ускладнював опір британської політичної системи потужним прагненням більшої демократії протягом усього ХІХ століття, відкриваючи шлях для поступового розширення виборчих прав на всіх дорослих.

По-друге, як ми вже неодноразово бачили раніше, інклюзивні політичні інститути підтримують і дістають підтримку від інклюзивних економічних інститутів. Це створює ще один механізм доброчесного кола. Інклюзивні економічні інститути скасовують найстрашніші екстрактивні економічні відносини, такі як рабство й кріпацтво, зменшують значимість монополій і створюють динамічну економіку, а це зменшує ті економічні вигоди, які хтось може отримати хоча б на короткий час, узурпуючи політичну владу. Оскільки на початку XVIII століття економічні інститути в Британії вже стали достатньо інклюзивними, втрати еліт від застосування широких репресій проти тих, хто вимагав поглиблення демократіїї, могли перевершити здобутки від користування необмеженою владою. Цей аспект доброчесного кола зробив поступову ходу демократії в Британії ХІХ століття менш загрозливою для еліти й більш імовірною для успіху. Це контрастує із ситуацією в абсолютистських режимах, як, наприклад, у Австро-Угорській чи Російській імперії, де економічні інститути були все ще вкрай екстрактивні. Унаслідок цього і вимоги більшої політичної інклюзивності в ХІХ столітті зіткнулися з репресіями, оскільки еліті було що втрачати від розділення влади ще з кимось.

І нарешті, інклюзивні політичні інститути дають ЗМІ змогу процвітати. Натомість вільні медіа часто надають інформацію про загрози інклюзивним інститутам і мобілізують на протистояння цим загрозам. Так сталося протягом останньої чверті ХІХ і першої чверті ХХ століття, коли зростаюче економічне домінування баронів-грабіжників загрожувало самій суті інклюзивних економічних інститутів у Сполучених Штатах.

Незважаючи на випадковість наслідків постійних конфліктів, за допомогою цих механізмів доброчесне коло створює потужну тенденцію до тривкості інклюзивних інститутів, опору викликам і їх розширенню, як це було у Британії і Сполучених Штатах. На жаль, як ми побачимо в наступному розділі, екстрактивні інститути також створюють потужні сили, спрямовані на продовження свого існування, — процес порочного кола.

_
Оригінал на сайті ТСН.ua.